Пожалуй, среди «джентльменского набора реформатора», в который входят либерализация экономики, прозрачность власти, судебная реформа и т.д. и т.п. «реформа местного самоуправления» является наименее понятной и наиболее запущенной.
В общем-то, это неудивительно. Начнем с того, что сама по себе проблема «местного самоуправления» как необходимой составляющей «демократии» была осознана сравнительно недавно. Никто всерьез не думал над этой проблемой в рамках политических теорий. Подозреваю, что актуальность этой темы обозначилась после Второй мировой войны, когда возник вопрос – что же такое тоталитаризм, как он устроен и чем тоталитарное устройство отличается от устройства нормально развивающихся стран. Тут-то наряду с либеральной экономикой, правами человека и пр, на свет и вылезло местное самоуправление, как необходимая часть демократического устройства общества. Особенно актуальной эта позиция стала после распада СССР и «соцлагеря», когда дискуссии перешли в практическую плоскость.
При этом, заметим, что проблемы, которые бы теперь отнесли к «местному самоуправлению» существовали всегда и часто были причиной войн и конфликтов. К примеру, Гражданская война в США в значительной степени связана с вопросом компетенции федерального правительства, причем не только в отношении штатов, но и в отношении местного самоуправления. Наша государствоцентричная история в большинстве случаев находится в таких конфликтах на стороне центральной власти, подразумевая, что централизация всегда лучше «раздробленности». Большинство до сих пор свято верит в эти глупости. Печально, что вместе с прочими плохими привычками, прививаемыми школой, они передаются и новым поколениям.
Наконец, третье, и главное, обстоятельство весьма просто. Мы никогда не жили «при местном самоуправлении». Наш адрес – не дом и не улица, наш адрес Советский Союз. «Националисты» обычно цитируют эти строки, указывая на отсутствие у советского человека национальных признаков, хотя поется об отсутствии дома и улицы. И это очень показательно. В отличие от прочих стран, где люди живут в таком-то доме на такой-то улице в таком-то городе, советский человек жил непосредственно в СССР. И теперь украинский человек продолжает жить в Украине, минуя все промежуточные стадии.
Неудивительно поэтому, что дискуссия на тему местного самоуправления идет вяло, а большинство проектов его организации страдают отсутствием понимания предмета. Мы просто не знаем, о чем именно идет речь.
Попробуем выделить несколько важных моментов, которые было бы неплохо иметь в виду, когда вы слышите о местном самоуправлении.
1. Не существует никакой универсальной «формулы» местного самоуправления. Если, скажем, государство в своей организационно-политической испостаси как-то может быть описано форматами «президентской» или «парламентской» модели, то местное самоуправление – нет. Местное самоуправление древнее любого государства – это просто люди, объединенные на какой-то территории для решения своих местных задач. С появлением государства часть функций местной общины перешла к нему и то, что получилось в результате, достаточно уникально для каждой страны.
2. Местное самоуправление – это не государство. В понимании этого обстоятельства возникают самые большие трудности. У нас почти все, чье мнение мне приходилось слышать, считают местное самоуправление неким филиалом государства, некой местной властью, которой центральная власть немного «разрешила» поуправлять, как правило, с целью облегчить себе работу. Очень часто идея местного самоуправления преподносится именно с этой строны - со стороны «оптиматизации» работы центральной власти. Мол, не будет ничего плохого, если правительство «делегирует часть полномочий на места» (именно так это обычно формулируется). Местное самоуправление не имеет ничего общего с этой идеей. Равно как не имеет ничего общего и с формированием государственного бюджета. Местное самоуправление не должно «делиться» с государственным бюджетом и не должно выступать в роли агента правительства в сборе налогов. Если это происходит – вы имеете дело не с местным самоуправлением, а с чем-то другим.
Кстати, здесь возникает довольно непростой вопрос, который многих ставит в тупик. Должна ли конституция каким-то образом описывать самоуправление? Ведь конституция – это учредительный договор государства. По идее, она не имеет отношения к местному самоуправлению.
3. Над местным самоуправлением нет «начальства». Этот вывод, опять-таки, очень непривычен для нас. Советская практика, которую мы унаследовали, не могла обходиться без начальника. Даже советы имели вид матрешки, в которой были «вышестоящие» и «нижестоящие» советы. Местные самоуправления очень часто существуют в виде объединений и ассоциаций. Однако, эти структуры построены по принципу делегирования полномочий. Так, к примеру, в американских городах многие службы, например, полиция, часто существуют за счет «складчины» местных муниципалитетов, которых в городе бывает до сотни. Структуры, которые обслуживают эту «складчину» не являются «руководящими» в отношении муниципалитетов.
4. Местное самоуправление не является частью или элементом «государственного устройства», некой «единицей» территориального управления. Напротив, исторически часто бывало, что местные общины формировали более крупные субъекты, как, например, первые штаты США или швейцарские кантоны.
Таким образом, в «разговорах по поводу», прежде всего, нужно различать административно-территориальное устройство государства и местное самоуправление. Замечу, что у нас очень часто эти понятия путаются, а в проектах, якобы посвященных местному самоуправлению, речь идет об административно- территориальном устройстве.
Административно-территориальное устройство государства – проблема малозначительная, поэтому здесь о нем мы говорить не будем. Местное самоуправление, напротив, является ключевым звеном в деле улучшения жизни наших сограждан. Местное самоуправление – это одна из основ гражданского общества, способ, с помощью которого граждане непосредственно решают возникающие от их совместного проживания проблемы.
И здесь мы подходим к важному моменту. Возникает вопрос – а существует ли сегодня в Украине хоть что-то, что, по сути, является какой-то формой местного самоуправления? Здесь нас ожидает интересное открытие. При всем обилии разговоров о местном самоуправлении, в реальности его практически не существует. Ведь очевидно, что так называемые «местные органы власти» встроены в государственную систему управления и не могут считаться местным самоуправлением. Остаются разве что кондоминиумы.
Чиновники, рассуждающие о проблемах местного самоуправления, часто утверждают, что люди не хотят объединяться в местное самоуправление. И это, действительно, правда. Для того, чтобы люди объединялись, участие в местном самоуправлении должно давать явные преимущества, а сегодня оно их не дает. К примеру, многим известна проблема кондоминиумов. Участвуя в кондоминиуме вы будете платить меньше, нежели без него, но зато платить придется всем. Без кондоминиума можно вообще не платить. Преимущество здесь явно за старой системой. Понятно, что ЖЭК в любом случае получит свои деньги из бюджета, «неплатежи» будут компенсированы сторицей и на каждой «незаплаченой» ЖЭКу гривне многослойная бюрократическая система заработает десять. Только вот эти «заработанные» издержки лягут «тонким слоем» на всех. Никто конкретно заметно не потеряет в этом случае, потеряют все и понемногу. Правда, из таких «понемногу» и складывается тот неподъемный тягар существования в нашей стране, который ощущается буквально физически.
В общем, наша система взаимного паразитирования нигде не проявляется так ярко, как в вопросах коммунальной жизни.
Скажу больше – именно здесь, с моей точки зрения и находится ее самое слабое место, та ниточка, потянув за которую можно наконец-то распутать клубок украинских противоречий. Но это уже другая тема.
Владимир Золоторев
политический аналитик
